如何保障检察公益诉讼调查核实权

调查核实权关乎检察公益诉讼质效，如何保障？让我们听听3位法学专家的见解

 

应当赋予检察院有足够穿透力和覆盖面的调查取证权

中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长 杨建顺

我国行政诉讼法第25条第4款正式确立了检察行政公益诉讼法律制度。该规定未涉及调查取证的问题，给相关法规范的解释和适用带来了困惑。应当推进相关法规范的修改完善，予以明确规定，并对现行法规范进行合理的扩张解释。

确保检察机关充分享有并运用好调查取证权，是确保行政公益诉讼相关工作有序推进并具有实效的前提性和基础性保障。行政诉讼法规定“人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，这里的诉讼是公益诉讼，其所要保护的法益是“国家利益或者社会公共利益”；是行政公益诉讼，其所针对的是行政机关的违法行为或者不作为；亦是检察行政公益诉讼，其起诉权专属于人民检察院。检察行政公益诉讼制度是由检察建议和诉讼两个阶段构成的，而从制度的价值追求来看，检察建议应当是经常性的权力，提起诉讼是在前置的检察建议不能发挥其应有作用的情况下，不得已而行使的权力。

从前述制度架构来看，调查取证权主要是为依法、科学行使检察建议权服务的；一旦提起诉讼，则应当适用行政诉讼法第32条（查阅、复制材料和调查、收集证据）、第34条（被告负举证责任原则）和第35条（被告不得自行收集证据）的规定，人民检察院除了根据人民法院的要求提供或者补充证据（第39条）外，不能自行收集的证据可以申请人民法院调取（第41条）。当然，法院调取证据的规定是针对一般行政诉讼中原告收集证据的困难而设的，是否完全适用于人民检察院提起行政公益诉讼，尚存在讨论的余地。无可置疑的是，要确保检察建议的科学合理可行性，就应当充分赋予人民检察院具有足够穿透力和覆盖面的调查取证权；反过来说，如果41条所列3项证据都得依赖于申请人民法院调取，那么，就无法期冀人民检察院提出的检察建议发挥其应有的作用。此部分的权限划分，尤其是相关证据调取权限在检察建议阶段的运用，涉及与行政机关相比检察机关是否在收集证据上具有专业性等优势的问题，应否赋予其更多的调查取证权，同时要求其承担较高的举证责任，等等，这些都有待进一步深入研究的基础上通过相关立法予以明确规定。

检察行政公益诉讼中的调查取证权主要是提出检察建议过程中的调查取证权。为了确保检察建议的实效性，除了依法向行政机关提出检察建议外，还要确保检察建议的内容科学，切合实际。正所谓科学合理可行即实效性保障。要做到这样的程度，就要确保人民检察院能够对以下事项及时作出精准确认：（1）是否属于法定的范围（包括“等内”“等外”）；（2）行政机关是否负有监督管理职责；（3）行政机关是否违法行使职权；（4）行政机关是否违法不作为；（5）作为保护法益的国家利益或者社会公共利益有哪些；（6）国家利益或者社会公共利益是否受到侵害；（7）行政机关违法行使职权或者不作为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间是否具有相当因果关系；（8）行政机关依法履行职责的时间、形式和内容等；（9）行政机关是否依法履行了职责。前8项的精准确认，是确保检察建议实效性的根本支撑；最后一项的精准确认，是确保提起检察行政公益诉讼充分发挥其应有作用的前提和基础。

完成上述一系列的确认工作，提出检察建议，督促行政机关依法履行职责，乃至确认行政机关不依法履行职责而提起诉讼，等等，依法展开相应的调查取证是依法履行这些职责的前提和基础。所以，一方面应当扎实推进相关法规范的修改，对检察行政公益诉讼中的调查取证权作出明确规定；另一方面应当结合调查核实制度的相关规定，解释建构调查取证权制度，为检察建议乃至检察行政公益诉讼提供科学合理有效的手段支持。

检察公益诉讼调查核实权保障的误判及矫正

山东大学检察理论研究中心研究员、博士生导师 刘加良

作为促进国家治理的重要载体，检察公益诉讼的实践运行已逾五载，对调查核实权是否配置强制性保障、配置何种类型的强制性保障以及如何从机制上对其进行保障，迄今仍众说纷纭，存在诸多误判，需要从法理正当性层面予以客观的分析并提出可行方案。

误判之一：检察公益诉讼调查核实权无须配置强制性保障

检察院是行政公益诉权的独享主体，是民事公益诉权的共享主体。“法律规定的机关和有关组织”是民事公益诉权的优位主体，而检察院则是民事公益诉权的补位主体。收集用以应对公益诉讼的证据，需要起诉主体具有不错的取证能力。从2013年至今全国范围内的起诉案例看，提起民事公益诉讼的社会组织数量明显偏少且呈现出集中化的特征，主要原因之一在于社会组织的取证能力严重不足。在人力资源安排、经费设备保障、沟通协调能力组织支持方面，检察院具有社会组织无法比拟的优势。有论者认为，对处于“弱者”地位的社会组织的调查取证权未配置强制性保障，对处于“强者”地位的检察院的调查核实权也无须配置强制性保障，不然将出现“弱者更弱，强者更强”的不合理局面并会构成对社会组织的制度性歧视。形成这一误判的原因在于，检察民事公益诉权的兜底性没有被到位地认知。在没有优位诉权主体或优位诉权主体不起诉的情况下，检察院必须通过提起诉讼的方式来救济公共利益，没有选择的余地，否则要么公共利益受到更大的损害，要么公共利益受损的重大风险转化为事实。可以说，正是检察民事公益诉权的兜底性决定了对调查核实权配置强制性保障的必要性。

误判之二：检察公益诉讼调查核实权保障目前仅有间接性强制措施

在检察公益诉讼试点阶段，曾有文件载明“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。有论者认为，类似的设计对检察院而言属于“自缚手脚”，导致检察公益诉讼调查核实权的保障在试点之初即失去了直接性强制措施。还有论者认为，在宪法框架内，检察院和法院同属司法机关，对法院的调查取证权，有罚款、拘留等直接性强制措施予以保障，对检察院的调查核实权也应一视同仁。首先需要澄清的是，《人民警察法》《人民检察院司法警察条例》等现行法对调查核实权的保障一直规定有直接性强制措施，如检察院的司法警察在妨害调查核实权的特定情形下有紧急处置权和警械武器使用权。其次需要说明的是，用好处分建议权等间接性强制措施，有助于让监察机关、公安机关、行政机关更为了解、理解、支持检察公益诉讼，也有助于提高检察院的沟通协调能力和向外借力水平。若日后全国性立法增加规定检察院有权对妨害调查核实权的主体罚款或拘留，检察院应恪守非必要不采取的原则，尽量不用、少用、慎用直接性强制措施。

误判之三：横向的一体化办案机制对检察公益诉讼调查核实权保障的作用微乎其微

一体化办案机制对提高检察公益诉讼之办案质效的益处毋庸置疑。纵向的一体化办案机制有助于整合调配上下级检察院的办案资源、降低跨行政区划案件和疑难复杂案件的办理难度，故其在保障调查核实权方面容易受到重视。而横向的一体化办案机制只能在存量范围内腾挪移转，其被认为对办案质效贡献甚微，其在保障调查核实权方面容易受到轻视或忽视。从2018年至今的统计数据看，刑事附带民事公益诉讼案件在检察公益诉讼起诉案件中独占鳌头，起诉案件的如此结构短期内不会发生实质性改变，故刑事附带民事公益诉讼的办案质效需给予更多的关照。目前基层检察院办理刑事附带民事公益诉讼案件主要有分办模式（刑事部分由刑事检察部门办理、民事部分由公益诉讼检察部门办理、两部门办案人员共同出庭）、混办模式（刑事检察官和公益诉讼检察官临时组成办案组共同办理）和统办模式（由公益诉讼检察部门统一办理刑事部分和民事部分）三种。与分办模式和混办模式相比，统办模式最有助于提高刑事附带民事公益诉讼的办案质效。在统办模式下，横向的一体化办案机制将能够确保检察院的调查核实更具全面性、针对性和及时性。

（本文系山东省社会科学规划研究项目“经由检察行政公益诉讼推进基层治理法治化研究”的阶段性成果）

完善检察公益诉讼调查核实权的三条现实路径

河南警察学院教授 田凯

检察公益诉讼中的“调查核实”，是指检察机关在办理公益诉讼案件过程中，所开展的证据收集分析和案件事实的核实等行为或者活动。在公益诉讼案件办理过程中，从线索的发现、核实，到事实的审查、认定，再到作出监督处理结果等等都依靠证据，而证据搜集主要依靠大量的调查核实工作获取，因此调查核实问题是公益诉讼案件办理的核心，也是检察公益诉讼发展首先需要解决处理的问题。就当前实际情况来看，虽然《人民检察院组织法》第21条规定了检察机关行使法律监督职权的调查核实权，但并未对调查核实的对象、手段、方式作出具体规定，而且在司法实践中缺少相应的保障机制和规范化行使的规定，造成调查核实权在实际运用中难以有效发挥作用，为此，我们可以考虑从以下三个路径加以完善：

一是制定司法解释的路径。通过制定司法解释完善检察机关公益诉讼调查核实权。当前的立法上只是概括规定了检察机关的调查核实权，并没有作进一步说明。检察机关在办案过程中主要依据最高检制定发布的有关办案指南为指引。但是该办案指南属于内部指导性文件，且为检察机关单方制定，主要是检察机关内部办案的指引，立法层级和外部约束性不足。因此，有必要在司法解释层面对检察机关公益诉讼调查核实权明确加以规定，提升检察机关开展调查核实的正当性、权威性、严肃性。

检察公益诉讼作为一种保护公益的新诉讼类型，不能完全被基于私益保护的民事诉讼和行政诉讼的框架容纳，尤其是行政公益诉讼和传统民事诉讼监督大不相同，需要结合行政公益诉讼特殊性和高度专业性，及时转变调查理念、更新调查思维和手段。从这个角度来说，应在原有民事、行政诉讼监督调查核实手段基础上，通过司法解释把办案指南等内部文件赋予检察机关复制、查阅、勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段固定下来，同时下发文件配套制定鉴定、评估机构等，构建出符合检察公益诉讼自身的调查核实措施体系。

二是完善保障机制的路径。首先要完善政策保障。检察公益诉讼全面实施以后，全国各级人大、党政部门相继出台文件配合支持检察机关公益诉讼工作。很多文件明确要求被调查单位配合检察公益诉讼调查核实工作，要求给予支持，提供便利，不得推诿、阻挠、隐匿文件资料。今后要对此类文件的规定加以细化，增加对行政机关不予配合的惩罚措施，比如可对行政机关相关人员追究责任，情节严重的可移交监察委员会进行纪律处分等，增强检察公益诉讼调查核实权的主动性、权威性。其次是完善经费保障。目前，检察公益诉讼案件类型大多是生态环境和食品药品安全领域，专业性、科技性比较强，这就需要运用无人机、检测仪、大数据平台等高科技产品。这些领域的案件大多需要专业的鉴定评估，鉴定费用等也需要统筹考虑。要将调查核实所需的办案经费纳入财政预算，为之提供充足的经费保障。再次是完善外部协作机制。要注重通过大数据和人工智能等技术，探索建立行政执法信息和检察公益诉讼的信息共享平台，提升检察公益诉讼发现案件线索、及时研判和处置、协同作战的水平和能力。和相关行政机关建立重大情况通报制度、联席会议制度，促进行政执法与检察公益诉讼有效衔接，有效拓展检察公益诉讼案件的调查核实链条，增加调查核实措施的延展性。

三是强化依法规范的路径。检察机关要强化公益诉讼调查意识。摒弃刑事侦查的传统思维，树立平等、客观、全面的调查取证理念。强调自行独立调查，反对过分依赖行政机关提供证据。注重举证责任分担诉讼要求，依法调查取证。凡是权力都要受到监督，检察机关在办理公益诉讼案件过程中，调查核实权的运用应当严格遵循各项规范和要求。证据的有效性是以合法性为前提的，主办检察官在公益诉讼案件办理中的调查核实行为，只有严格依照正当程序开展，所取得的证据材料才可以作为检察机关作出审查处理决定的依据，才能经得起法庭的质证。要完善对调查核实权行使的程序规定，对主办检察官的职业素养培训和指导，重视内部规范性文件的指导作用，使检察公益诉讼调查核实权的运用逐步走向专业化、规范化和科学化。